假外资现象分析

　　近来，一些地方在招商引资过程中，出现境内居民为享受外商投资企业相关优惠政策，先通过在境外设立“壳”公司，再以外国投资者身份投资境内的“返程投资”现象，且愈演愈烈，其中存在的问题值得关注。

　　人民银行重庆营业管理部对此展开调查时发现，返程投资主要有“返程直接投资”和“返程并购投资”两种模式。以“返程并购投资”为例：重庆JC置业有限公司于2004年8月成立，系内资民营企业，境内居民甲、乙分别持股75%和25%。2004年10月，甲在香港成立香港HC规划建筑设计研究院有限公司，并担任其董事长和法人代表。2005年1月，乙将所持有的“重庆JC公司”25%的股份以等值外币转让给香港HC公司，同时，甲将其持有“重庆JC公司”75%的股份转让给与乙共同组建另一中资民营公司重庆OM装饰工程有限公司。

　　至此，重庆JC公司因25%的股份被外资并购而由内资企业转为外商投资企业。返程投资两种模式表现出共同的特征：

　　一是境内居民个人均未通过正常审批渠道办理过境外投资审批及投资资金汇出手续;

　　二是境内居民个人都选择了注册审批较为宽松的香港作为境外企业注册地;

　　三是境内、外公司均为境内居民个人控股;

　　四是境内企业刚好达到可享受外商投资企业优惠政策的最低要求。

　　造成“假外资”返程投资现象一再发生的诱因是什么呢?业内人士指出，主要是眼下外商投资企业的超国民待遇。资料显示，我国对外商投资企业的现行优惠政策主要体现在：税收减免;各地政府对其在土地和水电等方面的价格优惠;较为宽松的外汇管理政策，如可借入外债等。因此，利用境外公司“返程投资”，实现内资变外资，在政策上享受到中资企业无法比拟的超国民待遇。

　　此种“异化”，不仅违背我国促进招商引资的初衷，助长更多“假外资”的滋生，更不利于公平市场竞争环境的形成。有关人士就此分析指出，监管措施有限，“假外资”返程投资有机可乘。目前，对于利用境外“壳”公司返程直接投资设立外商投资企业的行为尚无相关政策进行有效管理;而已执行的《外国投资者并购境内企业暂行规定》和《国家外汇管理局关于完善外资并购外汇管理有关问题的通知》，虽从法规上规范了“并购投资”行为，并要求对其严格审查，但实际操作中存在不少问题：

　　一是由于并购合同往往只有并购双方的企业名称和法定代表人或授权代表签字，并不能反映出双方的股东情况;

　　二是境外公司股东变更手续简便，无需在境内审批部门备案，境外“壳”公司完全可以通过名义上的股权变更实现境内外非同一管理层的表象，达到规避法规管理的目的。审批不严和越权审批，也导致“假外资”返程投资得以实现。

　　在招商引资过程中，作为审批主管单位的外经贸部门，在办理外商投资企业审批手续时，往往要求外国投资者提供资信证明、合法开业证明(商业登记证、公司注册证)等，但并未对外国投资者的控股方“验明正身”。审批环节“表面”符合要求，从而让那些境外“壳”公司返程投资畅通无阻。

　　在前述的“返程并购投资”案例中，为使外资并购行为符合“被并购境内公司股东必须在原公司享有股东地位1年以上”的要义，境内居民甲将持有的“重庆JC公司”75%的股份转让给自己控股的另一家中资民营公司，从“重庆JC公司”成立到甲、乙双方分别转让股权的时间均不足4个月，政策寻租意图十分明显。

　　与此同时，《外国投资者并购境内企业暂行规定》要求，外国投资者并购境内企业的审批机关为省级以上的对外贸易经济主管部门，但实际管理中，越权审批现象时有发生。由于基层审批部门对并购交易中涉及的问题认识不足，加之受招商引资任务的影响，必然会为一些“问题项目”放行。应当引起关注的是，境外资金流入的真实性难以把握，极易成为“黑钱”、“热钱”跨境流动的通道。由于在香港注册公司手续简便，对注册资本的数额和来源要求极低，境内居民为套取国内外资优惠政策进行“返程投资”，往往利用境外“壳”公司在境外筹集到资金再以投资款名义流入境内，也不排除境内居民通过“地下钱庄”转移境内资产的可能。

　　外商投资企业投资款来源的真实性和合法性无法得到证实，极易成为“黑钱”、“热钱”流入境内的通道，客观上也增大了跨境资金合法性的监管风险。针对“假外资”返程投资愈演愈烈的现象，业内有关人士认为，应尽快取消外资企业的超国民待遇，改变地方政府将引资作为政绩考核依据的做法，逐步缩小内外资企业政策差异，创造公平竞争的市场环境。要完善法规，实现有效管理。要从立法层面规定中方多次转股的最后控股方底线，使审批部门有限制的依据。

　　外汇管理部门在作并购等“个人返程投资”外汇审批登记中，应加强对其背景的了解，严把审核关。应规范外资引进，杜绝“假外资”。在实施招商引资过程中，各地区应从注重“量多”向注重“质优”转变。外经贸主管部门在审批外资项目时，应加强对境外投资者资质和真实性的审查。地方政府也应从“以优惠政策引资”模式向“以完善的投资环境引资”方向发展。应加大监管力度，提高资本流动监测分析能力。建立实时跨境资本流入流出监测体系，提高对异常情况的快速反应能力，密切关注外汇资金流入变化。建立和完善外汇收支非现场监管体系，实现对外汇收支全面、持续、高效的监测、分析和预警，从而提高外汇收支管理的有效性。

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